摘要：党的十八届四中全会《决定》是全面推进我国依法治国的总纲。《决定》提出并阐述了中国特色社会主义法治体系建设的许多重要理论和实践问题。本文分析了全面推进我国依法治国中的7个前沿问题，即2个“坚持”、5个“关于”。并对这些问题提出了作者的见解。

关键词：依法治国 理论和实践 前沿问题

党的十八届四中全会通过的《决定》是全面推进我国依法治国的总纲。《决定》内容十分非富。从实践上看，涉及180多项法治改革。从理论上看，覆盖中国特色社会主义法治理论的宏观、中观和微观层面。其中有些前沿问题，需要我们进一步去研究、探讨和解决。本文讲的前沿问题，是指在法治理论和实践中既非常重要、当前又有不同认识或正在讨论的问题。限于篇幅，本文仅就以下7个问题谈谈笔者看法，供读者参考并以此求教于同行。

一、坚持依法治国和以德治国相结合

我们党先后提出了依法治国和以德治国的方略，并且历来强调要把依法治国和以德治国结合起来。这次《决定》在论述实现全面推进依法治国总目标时提出要做到五个“坚持”，其中第四个“坚持”就是坚持依法治国和以德治国相结合。

但是，无论在现实生活里，还是在理论研究中都不断提出这个问题：这两者究竟何者为大，或何者为先？而且对此各持一端者大有人在。为何会产生这个现象？笔者认为这与中西方法律文化对我们的影响有密切关系。对这方面的研究结果表明，西方法律文化的特点主要是：突出理性思维、重视程序正义、视法为最高权威并主张要对权力进行制衡等。从总体上看，西方法律文化的特征是崇尚法治，忽视乃至于贬低德治；中国传统法律文化的特点主要是：它与道德紧密结合、视法为工具并不认为法是最高权威，而且认为秩序高于法，主张要兼顾情、理、法等。虽然我国历史上的法家也主张要依法治国，但学界大多认为自汉代董仲舒提出“德主刑辅”后，以德治国就成为中国历代统治阶级的主流思想，即通常说的“半部《论语》治天下”。因此，从总体上看，中国传统法律文化的特征是崇尚德治，轻视乃至于藐视法治。在中西方法律文化对我国社会及其成员都有很大影响的今天，出现“法治与德治何者为大，何者为先”的争论是不奇怪的。深入研究这个问题，对于我们增进共识是大有裨益的。

笔者认为，如同研究任何重大理论问题都要提倡辩证思维的道理一样，研究中国特色社会主义法治理论问题，要讲“两句话”，要克服形而上学思维。也就是要多讲“有机统一”， 少讲或不讲“何者为大，何者为先”。展开地说，也就是要强调依法治国和以德治国的结合。这是因为，依法治国属于政治文明建设范畴，是国家治理的主要方式。以德治国属于精神文明建设范畴，是思想道德建设的主要方式。虽然两者属于不同范畴，但是其价值和精神的内核是相通的。两者都主张公平正义、尊重人权、追求真善美等，都主张把国家引向善治，把社会导向文明。

正因为如此，我们党历来是强调要把依法治国和以德治国的统一起来的。党的十一届三中全会后，邓小平就强调两手抓，两手都要硬。在十五大正式提出依法治国，建设社会主义法治国家后，十六大阐述了依法治国和以德治国是相辅相成的。十七大既论述了全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，又论述了弘扬中华文化，建设中华民族共有精神家园。十八大重申要坚持依法治国和以德治国相结合。十八届四中全会的《决定》对这两者结合作了最新的全面论述。《决定》指出：国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

二、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一

党的十六大报告第一次论述了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。无论是不断推动我国社会主义民主与法治建设，还是积极稳妥地推进我国政治体制改革，这都是一条根本原则。《决定》明确指出：这是我国社会主义法治建设的一条基本经验。笔者认为党的文献对这条根本原则的表述，好就好在它既指出了在中国特色社会主义制度下，从总体和本质上看，这三者是一致的，又包含着在有的时候、有些地方这三者会出现不统一。正因为会出现不统一的状况，实现这三者统一，就成为我们的努力方向。我们要全面理解和正确把握这个科学的提法，而不要去提出一些似是而非的口号。比如，有的司法单位曾提出这么一个口号：党的领导高于一切、人民利益高于一切、法律高于一切。提这类口号容易出现自相矛盾的状况。因为人们很自然会问：到底哪个更高？

《决定》在总结十六大以来社会主义民主与法治建设实践基础上，进一步展开了这条根本原则，即习近平总书记关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明（简称《说明》）中概括的“三统一”、“四善于”。这是《决定》理论创新的重要内容。

关于“三统一”，是指要把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

关于“四善于”， 是指要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

如同我们并不忌讳指出我国经济发展存在着问题的道理一样，我们也不必忌讳在“三统一”、“四善于”方面存在的问题，这是实事求是的态度。在这方面习近平总书记给我们作出了榜样。他在《说明》中明确指出，我国立法和司法领域都存在着一些急需解决的突出问题。因此，今后在全面推进我国依法治国的实践中，我们要扎扎实实地贯彻这“三统一”和“四善于”的原则。

当然，我们说要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，并不是说在这个根本原则中就没有重点或核心了。应该看到，坚持党的领导和依法治国的关系是我国社会主义法治建设的核心问题，也是这次《决定》阐述的最重要问题。这是因为全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。

《决定》对党的领导和依法治国的关系，作了迄今为止最为明确最为详细的论述：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。前己述及，“三统一”、“四善于”，既是对这一根本原则的展开，又是对全面推进依法治国中坚持党的领导作出的系统部署。正如习近平总书记在《说明》中指出：把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。

三、建设中国特色社会主义法治体系需要研究解决的若干问题

以下研究和分析的5个前沿问题。虽然大多属于操作层面的问题，但是与中国特色社会主义法治理论研究的深化和创新密不可分。

1、关于提高立法质量和要否建立违宪审查制度问题。习近平总书记在《说明》中对提高我国立法质量问题做了全面阐述，尤其是对立法要去“部门化”的论述是很到位的。这对于今后我们科学立法、民主立法具有重要的指导意义。

笔者认为要提高我国立法质量，还要不断完善我国立法操作的具体指导思想。当然，在我们国家科学立法、民主立法总的指导思想是中国特色社会主义理论体系。但是还要解决立法操作的具体指导思想。30多年来，我国在立法中存在着这样的操作指导思想，就是“有比没好”、“快比慢好”。这在特定历史条件下是可行的。比如，由于“文化大革命”的破坏，中断了我国法制建设达十多年之久。因此，十一届三中全会前后，邓小平关于加强社会主义民主与法制的论述就包含这个意思。但是30多年过去了，现在情况已经发生了很大变化。我国已经形成了中国特色社会主义法律体系。现在已不是无法可依的状况了。而且我们已经认识到，不是所有的法都能治国、也不是所有的法都能治好国。因此，在立法操作的具体指导思想方面，要与时俱进，不能满足于“有比没好”、“快比慢好”。只有这样，才能不断提高我国立法的质量。

为此，我认为在立法操作的具体指导思想上现在需要强调两条：一是适度超前。在中国特色社会主义法律体系已经形成和网络时代的背景下进行立法，一定要强调适度超前。在这方面我们有实践、有经验、也有教训。可以在总结以往经验教训的基础上，做到适度超前。不要出现法律刚出台不久就不适用了。只有在总结实践经验基础上又适度超前的法律，才能起保证和促进经济社会发展的作用。二是细化。十八届四中全会《决定》涉及我国法治体系180多项的改革。这就向人们释放出了这个强烈信号：法治要细化的。良法不厌细。因为只有细化的法治才管用，才能切实保障公民的权利与义务。

关于要否建立违宪审查制度问题，这在我国理论界尤其是法学界是个讨论很久的问题了。赞成和不赞成的都有各自理由。党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。上述规定已经明确回答了由谁来监督宪法实施？由谁提出和怎么来解释宪法？这里虽然没有直接回答要否建立违宪审查制度，但是，笔者认为已经朝这个方向迈出了一大步。

2、关于政府的机构和权限法定化问题。虽然建设法治政府不是现在才提出来的，但是可以说《决定》在历次党代会和全会的文献中对建设法治政府作了最全面、最详细的论述。比如，提出了法治政府的六条标准：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。制定了建设法治政府的五项针对性强、可操作的重要措施。其中第一项是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这个提法是有新意的。

首先谈谈政府机构设置的法定化问题。党的十一届三中全会以来，迄今为止我们进了7次大的机构改革。总结30多年来的改革尤其是机构改革的经验，应说今天可以大体搞清楚：我们这么一个大国，中央政府和地方各级政府的机构设置和人员编制，在什么范围内是合理的，因而是有利于建设廉洁和高效政府的。今天我们完全可以用法制办法把它们固定下来，这就是《决定》讲的法定化。况且十八届三中全会已经提出到2020年要建成法治政府的目标。而政府机构法定化是法治政府的题中应有之义。根据我们对“县级政权建设课题”的多年跟踪研究结果，我们认为县级政府机构控制在23到26个之间为宜。而中央和省地（市）政府应设多少机构，应该说现在是可以大体确定的。总之，我们要用法治手段把多年来政府机构改革成果巩固下来。这并不妨碍每届新政府上来后可以根据情况变化，对机构和人员编制进行适当调整。这样可以避免以往出现的新一届地方政府上来就大张旗鼓搞“精简”、“缩编”，既吊高了人们胃口，最后效果并不理想。

其次，谈谈对政府权力集中部门制约的法定化问题。这是人们反映很强烈的问题，因为权力集中部门极其容易出现寻租现象。在十八大后的“反腐风暴”中，我们看到了一些权力集中部门的关键岗位，出现了领导人被“一网打尽”的情况。在总结经验教训的基础上，《决定》对此作了重要的规定并采取了针对性、操作性很强的举措。如，明确了要加强对这6类权力集中的部门或岗位的权力制约。这些是：财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等。提出了5项具体措施防止这些部门或岗位权力滥用。这些措施是实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。制定了政府内部两个层面的监督和处理办法等，实行对这些部门和岗位及其领导的审计全覆盖。这些规定和举措都是很好的，下一步关键是把它们法定化。

3、关于司法领域改革中的去行政化和去地方化问题。习近平总书记在《说明》中严厉批评了我国司法领域存在的问题。而且指出产生这些问题的深层次原因是“司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。

笔者认为，我国司法领域改革必须解决去行政化和去地方化问题。关于去地方化问题，习近平总书记在《说明》中已经作了详细和明确的论述。这对今后司法体制改革，非常重要、非常有利。比如，关于最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。关于探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这两项改革非常有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，非常有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

关于司法领域去行政化问题，也就是习近平总书记讲的司法体制不完善问题。这方面的改革涉及到组织人事制度也要相应进行改革。目前我国司法系统队伍是按照公务员的要求来管理的。公务员管理其实也就是行政管理。依照目前管理体制，要做到一点行政色彩都没有是不现实的。但是，行政色彩太浓这就叫着行政化。不去除行政化就谈不上司法体制改革。比如，现在的体制是法院院长领导副院长，副院长领导庭长，庭长领导主审法官。这就叫行政化，这样的行政化不去掉，就无法做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。还比如，现在上级法院对下级法院考核体系的某些指标如改判率和发回率等，还带有行政色彩。这些考核指标会迫使下级法院不得不请示上级法院。容易造成上级法院对下级法院办案或审理的干预。因此，要推进司法体制改革，就必须解决司法领域的去行政化问题。

4、关于建设社会主义法治文化和法治教育中分类指导问题。关于法治文化问题在我国理论界很早就提出来了。但是，十八届四中全会《决定》是第一次在党的文献中提出建设社会主义法治文化。这对于全面推进依法治国具有重要的现实和理论意义。法治文化是制度文化，它是在不断推动法制完善和发展基础上经过长期积淀形成的。从这个意义上讲，建设社会主义法治文化要比形成中国特色社会主义法律体系还要难，对此我们要有思想准备。十一届三中全会以来，我们用30多年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系，走完了西方国家几百年的法治路程。但是还不能说我们现在已经形成了社会主义法治文化。建设法治文化，需要常抓不懈、久久为功。

法治文化是一种深层次文化，它对社会和谐和公民行为会产生潜移默化的影响。今天在现实生活中出现的有法不依、执法不严、违法不究等乱像；有些领导遇到法律法规对自己或本单位本部门不利时，首先想到的是“怎么变通”；还有不少依法依规就可办妥的事，却热衷于去找关系找门路去办，等等。这些都是法治文化不成熟、不完善的表现。而要做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，这是要以法治文化成熟为前提的。因此，建设社会主义法治文化，任重道远。当然，我们对此要充满信心。

法治教育是法治文化建设的基础。应该说经过十一届三中全会以来几次“五年普法教育”，我国法治教育取得了显著成果。我们讲法治教育要分类指导，不是说普法教育对于不同群体的要求不一样。而是指在不同领域、不同群体中开展法治教育的形式和手段应该是不一样的。正如《决定》指出：要“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。就以学生这个群体为例，目前在校大学生的法治公共课教材是《思想道德修养和法律基础》。这本书是集中全国这方面专家集体编写的。此书几年磨一剑，应该说质量是高的，在近几年大学公共课教学中发挥了很好作用。但是此书就不一定适合中学生。法治教育应从娃娃抓起。而在小学、中学和大学进行法治教育的形式和手段应该是有不同的。

5、关于法治工作队伍建设问题。《决定》用很大篇幅论述了加强法治工作队伍建设问题。这是因为全面推进依法治国，关键在人。建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，对于实现全面推进依法治国的目标，十分重要。

笔者认为，十八届四中全会《决定》实际上提出了要建设一支中国特色法治工作队伍这个重要问题。前已述及，按照公务员的标准、规章和办法等来要求和管理法治工作队伍，已经出现了一些问题。比如，行政色彩浓厚、考核指标不科学等。《决定》指出中国特色法治工作队伍应该是既讲政治，又懂业务。既正规化、专业化、职业化，又能够在一定范围选拔和交流。中国特色法治工作队伍是由这三支队伍组成。一是由立法、司法和执法人员等构成的法治专门队伍，二是由律师、公正员等构成的法律服务队伍，三由法学教师、研究人员和高校毕业生等构成的法律人才队伍。目前，我国法治专门队伍从高校政法专业毕业生中招录、选拔人才，从具备条件的军队转业干部中录用人才，这方面我们既有经验，又有一套成熟的体制机制。但是要打通我国法治专门队伍与律师、法学专家等的通道，就不容易了。因为这涉及我国组织人事制度改革。因此，要建立一支宏大的中国特色法治工作队伍，必须进一步推进我国组织人事制度改革。在这里，我们又一次看到了全面推进依法治国与全面深化改革的密切联系。我们对习近平总书记讲的十八届三中全会通过的《决定》与十八届四中全会通过的《决定》是姐妹篇，会有更深的体会。

作者：严书翰 中央党校 教授 、中国社会科学院博士生导师，马克思主义理论研究和建设工程课题组首席专家 （北京 100091）